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PPP模式:新型城镇化建设的融资之路 2015/4/9 15:18:54

    编者按:当前,地方政府传统投融资平台面临整顿,“土地财政”饱受批评,公共供给效率低、私人资本进入难、庞大的地方债务风险亟待化解,且新型城镇化需要大额投入,如果没有新型的融资及管理模式进行引导,将会使地方政府陷入发展绝境。在新形势下,如何引进民间资本提供基础设施、公用事业和公共服务是摆在政府面前的新课题。PPP打破了传统的“政府包揽式”公共服务模式,适应了“转变政府职能...


    PPP模式:他山之石可攻玉


    改革开放以来,我国基础设施建设取得了巨大的成就,成为经济快速发展的重要推动力,然而当前,由于受国家财政资金的限制,资金不足已成为基础设施进一步发展的 “瓶颈” 。引入民间资本,发挥民间资本在基础设施领域的作用已成为实践界的共识。
去年12月30日,中国国家审计署公布了清查全国政府总债务的审计报告。报告显示,截至去年6月底,地方政府债务余额17.90万亿元,约相当于同期三分之一的中国GDP。与2010年底10.7万亿元的债务余额相比,去年上半年增长了67%。这样的增长幅度使外界对中国地方政府债务的担忧加重。
十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”,利用PPP模式解决地方政府债务问题的呼声不断,各地地方政府也纷纷推动试点。
    据了解,PPP是政府和私人企业之间为提供公共产品和服务、基于具体项目的合作融资模式,适用于具有长期稳定收益的基础设施项目建设。PPP具有三大特征:一是伙伴关系,二是利益共享,三是风险共担。PPP更能够实现政府、社会与企业的“多赢”,是一个很有价值的发展方向。但是PPP模式的广泛推广仍需要更多配套机制的完善,关键是在实际操作中细分参与各方的权利义务边界,建立起公平、有效的利益和风险分担机制。
    对政府来讲,不仅可以减轻政府债务负担,减缓地方融资平台压力,还能有效促进政府职能转变,减少对微观事务的干预,腾出更多的精力放到规划和监管上。对企业来讲,可以降低参与公共领域项目的门槛,拓宽了私人部门发展空间,进一步激发非公有制经济的活力。对社会来讲,通过“让专业的人做专业的事”,能够提高公共产品供给效率。
    通过PPP模式,可以通过引入社会资本,将政府负债转为企业负债;通过PPP项目的全生命周期预算管理,促进政府从以往单一年度预算收支管理,逐步向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。同时,可以引入市场竞争激励机制,通过在公共服务的供给主体间引入竞争机制,提高地方政府债务的透明度。
    目前英国、澳大利亚、加拿大等国的财政部门都专门设立了PPP管理机构,负责推动PPP模式发展,履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。
    研究表明,到2020年,仅仅由于城镇人口的增加而新增的市政建设,包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、热水供应、道路桥梁等的资金需求大约就有16万亿元。在我国快速的城镇化背景下,PPP模式为民间资本提供了巨大的商机。城市基础设施根据不同的属性,可以分为经营性和非经营性两大类。非经营性基础设施也被称为“纯公共品”,如城市道路、公园广场等,大多不产生直接的财务收益,一般由政府投资;经营性基础设施也被称为“准公共产品”,能够通过收费实现财务收入,可以采取引入私营部门参与投资的PPP模式。城镇化进程中所需的产品大都具有准公共品的性质,无论是政府投资或是私人投资提供,都存在严重不足或缺陷。实践证明,较为理想的模式是公共私营合作。


    PPP模式:让政府与企业达双赢


    我国传统投融资模式存在“一高,融资平台债务高;一低,公共供给效率低;一难,私人资本进入难”的问题,从PPP功能和国外实践看,运用PPP可以有效缓解这些矛盾和问题。
    PPP模式包括广义和狭义两个范畴。广义PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系,主要包括BOT、BOO、PFI等模式,狭义 PPP则与BOT原理相似,都由“使用者付费”,但PPP比BOT更加强调公私部门的全程合作。目前展开的讨论主要是针对狭义PPP模式。
    狭义的PPP模式最早由英国政府于1992年提出。应用领域主要在公路、桥梁、铁路、电信等经济基础设施方面,以及体育场、医院、学校、供水、排水、监狱等社会基础设施方面,均为政府投资并提供的社会公共产品或者服务。
    政府和社会资本共同参与投资的模式,将增加项目的经济可行性。政府通过授予特许经营权、合理定价、财政补贴等方式引入社会资本,既有利于推动公共产品和服务的市场化配置,提高效率,也有利于减轻政府债务负担,防范化解财政风险。
    这种模式被认为能拓宽资金来源,吸引社会资本,同时可以减少政府的财政支出和债务负担,加快发展基础设施和其他设施,而不同于BOT模式的企业完全承担风险,项目风险将由政府和社会资本分担,有利于降低前期风险。
    “基础设施领域存在的供给不足、低效管理、维护不足等问题,是各国政府面临的普遍挑战,而PPP模式可以缓解这些问题”。
    另外,在推动中国企业“走出去”方面,PPP模式也能够发挥重要作用。楼继伟认为,可以“试水”高铁项目向法制比较健全的国家“走出去”,把国内的运营商、设备供应商、工程承包商、资金供应商等整合起来,运用PPP模式,将这一项目做成“走出去”转型升级的“样板案例”。
    与国内的投融资模式类似,传统的“走出去”融资模式也面临着转型的问题。其中,在“融资难”方面,在传统模式下,外方借款人一般是项目发起人,国内银行会要求外国政府提供主权担保,但现在这方面的障碍越来越大。
    我国企业“走出去”多处于价值链低端,多靠项目施工赚取“辛苦钱”,很少能参与到科研、规划、运营等价值链高端,业务附加值较低。
    数据显示,2012 年,国际工程承包商净利润率平均为5.9%,但我国几家建筑巨头还不到2%。由于大多数项目是“一锤子买卖”和“建完就走”,也很难在东道国产生“品牌效应”。
    PPP模式或将成为化解上述难题的一把钥匙。在PPP模式下,政府和企业共同成立SPV(特殊目的机构),捆绑为“利益共同体”,一起负责项目管理。通过签订双方长期合同,东道国政府帮助企业化解政治、法律等风险,确保互利共赢,大幅减少政策变更风险。
通过PPP模式参与国外的项目,与在国内发挥的作用也是一样的,对政府来说,政府的资金压力会减少,对社会来说,项目绩效和服务水平都会提高,对企业来说,可以打开此前没能打开的空间。
    PPP模式纾困地方融资 哈尔滨洛阳先试点
    据了解,财政部正在着力规范政府和社会资本合作(PPP)发展的新政策。同时财政部表示,未来PPP模式试点集中将从市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等项目利用PPP模式整合政府、社会和企业资金共同推进新型城镇化和基础设施建设。
    推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的“操作方式升级”,更是一次宏观层面的“体制机制变革”。世行、亚行、国际金融公司多年来一直倡导PPP模式。
    早年前,PPP试点项目很多,但大多数都缺乏规范约束,对于合作产品价格如何界定、外资如何参与项目等问题都缺乏系统管理,需要系统化规定约束。现在财政部力推PPP模式有其背景和深意。
    资产只有像流水一样不断地流动,才能发挥最大的效益,财政作为一方经济发展的动脉,更应该发挥好“造血”功能。从“摸着石头过河”到确立“阳光财政”改革目标,从敢于“吃螃蟹”到“财权入笼”,十多年来,焦作市积极创新,引进先进的管理模式和理念,将财政部力推的PPP模式发展推广到了城市建设的其他公共服务项目上。单在2011年的保障房项目建设、城市棚户区和工矿棚户区改造过程中,焦作市投入财政扶持资金2.2亿元,通过公私合作(PPP)方式吸引20多亿元社会资金用于保障房建设,高效、高质的完成了近100多万平方米的棚户区改造,让老百姓满意地住上了“放心房”。
    除此之外,焦作财政在其他建设(道路、桥梁、轨道、场馆、学校、医疗卫生)等基础设施、公共服务项目融资上同样发挥了公私合作机制的创新融资理念,此举不仅发挥了财政资金的乘数效应,而且取得了良好的经济、社会综合效应。
    近年来,其他地方政府的部分基础设施建设已经开始采用PPP模式,比如国家体育场项目、北京地铁4号线项目、苏州古里镇城乡一体化建设项目等。
    三中全会明确提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营制”。据了解,目前湖南省、江苏省以及厦门市等都已经开始准备开展PPP模式试点,预计在取得一定经验后,今后将会有更多的地方基础设施项目采用PPP模式。哈尔滨和洛阳作为试点城市,已经通过多个项目先行实践总结经验,而黑龙江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多个省市正在密集展开调研,着手筹备项目。
    作为试点城市所在的省份,黑龙江省今年年初与亚行合作实施“PPP领导力建设项目”,引导亚行等国际金融机构在城市发展、节能环保等领域,与省内有潜力的私有经济体开展直接融资合作,并且先后向国家申报了“松花江流域水污染控制”、“职业教育实训基地”等PPP类项目,引资总额度约合2.43亿美元。
    以“既有建筑节能改造项目”为例,项目采取PPP模式,政府财力投入一部分、供热企业贡献一部分节能效益、节能服务公司让渡一部分利润、建筑产权所有者少担一部分,有效“捆绑”整合多种资源,加快了哈尔滨市区超过5000万平方米非节能建筑的改造进程,在不增加社会成本的前提下实现了“四方共赢”。
    下一步,黑龙江省将成立省级PPP工作机构,负责制定相关政策、制度。同时,明确未来省财政厅在各类专项资金投放上重点考虑优先支持PPP项目。对于已建成运营的项目,运用PPP模式盘活存量资产,化解项目现有债务,创造更多现金流用于新项目建设。
    与此同时,另一个试点城市洛阳的市政路桥和污水处理打包项目已初步选定为亚行贷款支持项目,亚行计划提供总额1亿美元的主权贷款支持。湖南省财政厅此前也举办PPP模式专题研讨会,并明确提出今年将选取部分市县开展试点。江西省也对如何采用PPP模式建设小城镇进行过专题调研。

 
    PPP模式:民资“接力”新型城镇化建设


    2014年中央和地方预算草案提出,推广运用政府与社会资本合作模式(PPP),鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等的投资和运营。如何引导民间资本参与基础设施建设?民间资本如何在PPP模式中盈利?如何降低并规避基础设施建设的风险?这些问题不仅事关新型城镇化建设的成败,也将影响国企改革、地方债务风险等众多矛盾的解决。
    “人到哪去、地怎么用、钱从哪来”是新型城镇化建设的三大问题,其中的资金保障是关键一环,《国家新型城镇化规划》提出要建立透明规范的城市建设投融资机制。新型城镇化建设资金需求大、期限长,社会外部效益强但商业效益不高,需要以改革创新思维,推动建立市场化、可持续的资金保障机制,有效发挥政策性金融的引导和促进作用,避免地方政府债务无序扩张,防范系统性金融风险,平稳释放城镇化潜力。
    《规划》提出,要放宽准入,完善监管,制定非公有制企业进入特许经营领域的办法,鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。市场化的城镇化建设资金不仅为城镇化发展特别是相关经营性基础设施建设提供稳定可靠的资金来源,而且也有助于提高公共服务质量和效率,降低财政风险。
    因此,需要进一步健全和完善城市基础设施领域公私合营政策法规制度,推动政府购买社会服务和公私合作项目运作的规范化、制度化,指导国企、民企、外资等各类市场化主体,通过PPP(公私合营)模式,参与城市基础设施建设和运营。
    从发达国家的实践经验来看,规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目,如地铁、高速公路、水务、机场、供电等,比较适合采用PPP方式。
    三中全会之后,强调政府要减少对资源的直接配置,所以政府也需要逐步退出一些以往的垄断行业。从各国PPP模式发展经验看,各国已建立清晰、成熟的PPP项目实施程序和流程。关键还是要依赖社会契约精神。在PPP项目中,政府、私人部门、金融机构等将围绕项目的设计、融资、建设等签署一系列合同,细致划分各自的权利义务边界。
    在项目建成运营后,政府会成立专门监管机构,定期核定项目运营成本和价格上限,监督私人部门的定价行为。一般来讲,政府会依据合同约定,以下调产品价格的方式防止暴利,或通过涨价、增加补贴的方式确保项目的可持续,保障私人部门获得合理回报。国外一般都会有一个最低收益保障,也就是既要满足了私人资本回报的要求,同时又要维护公共利益。
    参与PPP项目的社会资本,首先应该拥有强大的资金实力,因为基础设施项目的投资额比较大;其次这些社会资本应该是追求长期稳定回报、而非短期超额利润的;最后应该具有较强的项目管理能力。因此,参与PPP项目的私营合作伙伴往往是养老基金、保险基金等与经营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。
    研究表明,到2020年,由于城镇人口的增加而新增的市政建设,包括公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、热水供应、道路桥梁等的资金需求大约就有16万亿元。
    在我国快速的城镇化背景下,PPP模式为民间资本提供了巨大的商机。城市基础设施根据不同的属性,可以分为经营性和非经营性两大类。非经营性基础设施也被称为“纯公共品”,如城市道路、公园广场等,大多不产生直接的财务收益,一般由政府投资;经营性基础设施也被称为“准公共产品”,能够通过收费实现财务收入,可以采取引入私营部门参与投资的PPP模式。城镇化进程中所需的产品大都具有准公共品的性质,无论是政府投资或是私人投资提供,都存在严重不足或缺陷。实践证明,较为理想的模式是公共私营合作。
    PPP项目参与者众多,公平、有效的风险分担机制是PPP项目成功的关键。一般来看,PPP风险分担的最优原则是私营部门承担建造、运营、技术等风险;政府承担政治、法律、政策等风险。具体来讲,PPP风险分担机制还应该遵守以下原则:一是承担的风险程度与所得回报相匹配,二是承担的风险要有上限。
    在PPP项目建设与运营过程中,财政、金融机构一方面可以为PPP项目融资,金融机构还可以“综合服务商”身份牵头PPP项目。在项目建设期间,政府可以作为投资主体,承担项目一定比例的资本支出;金融机构可以为项目提供融资与顾问服务。在项目运营期间,政府还可以付费用购买公共服务。此外,金融机构可以发挥“投行+商业银行”优势,主动搭建投资者、政府、开发运营商的SPV平台,以“综合服务商”身份牵头PPP项目。
结语:PPP绝非万灵药,如果不妥善设计和实施,可能给地方政府带来风险。

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